Эффективное бюджетирование в муниципалитетах: планирование и исполнение

Лучший помощник в любых вопросах - ChatGPT. Последняя модель, на русском и в Телеграм! 5000 токенов бесплатно →

Значение управления финансами муниципального образования

Конституционные положения и нормы специального федерального закона, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в России, рассматривают институт местного самоуправления как важнейший демократический институт, предоставляющий широкие правомочия местному сообществу по определению вопросов собственной жизнедеятельности.

Статья: Управление финансами муниципального образования

Найди решение своей задачи среди 1 000 000 ответов

При этом на практике реализация самостоятельного управления делами местного сообщества выявила серьезные проблемы. Широкие правомочия, предоставленные местному самоуправлению, предполагают и широкий объем обязательств, которые должны выполнять органы муниципального образования в интересах местного сообщества. При этом с момента принятия специального федерального закона расходные обязательства муниципальных образований перманентно увеличиваются, а источники доходной части бюджета сокращаются.

Так, например, в качестве налоговых ресурсов местных бюджетов сегодня законодательством гарантируются только налог на землю, налог на имущество физических лиц.

Необходимо отметить, что проблема финансового обеспечения муниципальных образований широко обсуждаются как на федеральном, так и на региональном уровне. Дефицит местных бюджетов компенсируется «сверху» субсидиями и направлением финансовых ресурсов из федерального и регионального бюджетов в иных формах. Такая поддержка имеет и негативные последствия, поскольку органы местного самоуправления фокусируются на получении субсидий и реализации необходимой деятельности для получения таких субсидий, в то время как без внимания остается поиск собственных источников финансирования бюджетных обязательств.

Итак, говорить о подлинной самостоятельности системы местного самоуправления конкретного муниципального образования можно только в том случае, когда у такого муниципального образования наличествуют собственные ресурсы для обеспечения расходных обязательств, а значит, для обеспечения социально-экономического развития местной территории и благосостояния местного населения.

Характеристика особенностей управления финансами муниципального образования

Управление финансами муниципального образования – это специальная деятельность органов публичного управления, урегулированная государственным законодательством и местными нормотворчеством и предполагающая аккумуляцию финансовых ресурсов для обеспечения обязательств муниципального образования. При этом такая деятельность характеризуется рядом специфических черт, связанных с особенностями организации финансирования местного самоуправления в России. К числу таких специфических черт относятся:

1. Особенности правового характера. Эти особенности связаны с эволюцией института местного самоуправления в российской государственно-правовой действительности: институт местного самоуправления зарождался как система органов с ограниченной компетенцией в Российской империи (так называемые земства), которые в условиях самодержавного политического устройства не смогли стать самостоятельными органами с собственной бюджетной повесткой. Местные советы, которые функционировали в Советском государстве, фактически реализовывали функцию проведения политики центра на местах. Современное местное самоуправление, унаследовав историю относительной самостоятельности органов управления муниципальными образованиями, по-прежнему не может функционировать за счет собственных ресурсов. Для преодоления названных трудностей, перестройки финансового управления муниципальным образованием последнее десятилетие активно внедряется система бюджетирования, ориентированного на результат, произошел отказ от затратного метода. С организационной точки зрения управление финансами через ориентацию на результат выглядит наиболее эффективным, однако на практике такая система пока не позволяет решить проблему поиска собственных ресурсов финансирования бюджетных обязательств муниципального образования. Указанное не позволяет говорить об институте местного самоуправления как самостоятельном институте публичного управления в России;

2. Особенности финансового характера. Финансирование муниципальных бюджетных обязательств строится преимущественно на налоговых доходах и трансфертах межбюджетного характера. В свою очередь, на уровне муниципального образования в качестве основного ресурса налоговых поступлений выступает налог на доходы физических лиц. Для влияния на эту статью доходов органы местного самоуправления не имеют правовой возможности, поскольку это налог устанавливается федеральным законодательством. Местные бюджеты получают отчисления в рамках установленных нормативов. Негативным фактором для финансовой самостоятельности муниципальных образований является низкая эффективность использования имущества, составляющего муниципальную собственность. В большинстве муниципальных образований доходы от использования муниципального имущества не превышают 20%. Таким образом, финансирование муниципальных бюджетов происходит преимущественно за счет направления ресурсов регионального и федерального бюджетов;

3. Особенности организационного характера. С точки зрения организации управления финансами муниципального образования также имеются негативные тенденции. Управления финансами муниципального образования характеризуется низким внедрением информационных технологий, а значит, отсутствием перманентного мониторинга эффективности и корректировки управления исходя из результатов мониторинга.

Формы муниципальных займов

Комплекс обязательств по долговым договорам у муниципалитета называется муниципальным долгом.

Муниципальные долговые обязательства не могут превышать срок в десять лет и существуют в следующих формах:

• кредитные договоры и соглашения, которые заключает муниципальное образование;
• эмиссия ценных бумаг от имени того муниципального образования, которое берет на себя долговое обязательство;
• договоры на предоставление гарантий со стороны муниципального образования;
• договоры на поручительство муниципальным образованием по каким-либо сделкам, в которых муниципалитет дает свое обеспечение обязательствам третьих лиц;
• долговые обязательства сторонних юридических лиц, которые переоформили свои обязательства в муниципальный долг (это делается на основе правовых документов муниципальных органов управления).

Что такое муниципальные финансы?

Определение 1

Муниципальные финансы (местные финансы) – это финансовые ресурсы, которые формируются и расходуются на уровне муниципального образования. Также под муниципальными финансами можно понимать систему социально-экономических отношений, которые возникают в рамках формирования, распределения и расходования денежных средств для решения задач на уровне муниципалитета.

Данные отношения возникают между государственными органами власти муниципального уровня и частными лицами, проживающими на территории муниципального образования, а также субъектами хозяйствования, реализующими деятельность на такой территории.

Стоит отметить, что в соответствии с действующим законодательством к местным финансам также относят и финансы сельских и городских поселений, городов и районов.

Статья: Муниципальные финансы, их роль в развитии местного хозяйства и улучшении социального обслуживания населения

Найди решение своей задачи среди 1 000 000 ответов

Муниципальные финансы можно рассматривать как в узком, так и в широком понимании. Так, в рамках узкого понимания под местными финансами понимают систему социально-экономических отношений, которые могут возникать в рамках формирования и расходования финансовых ресурсов, которые находятся в непосредственном распоряжении у муниципальных органов власти. В действительности подобная постановка вопроса сводит составляющую муниципальных финансов к содержанию местного бюджета.

Если говорить о муниципальных финансах в широком смысле, то в систему муниципальных финансов в обязательном порядке включаются все местные финансы, в том числе финансы отдельных субъектов хозяйствования, а также частных лиц, которые могут быть направлены на развитие территории муниципалитета. Подобный подход к трактовке данного термина можно применять, так как на территории, подконтрольной муниципалитету, функционируют финансовые подсистемы органов власти различных уровней, домохозяйства, а также организации всех форм собственности. Как правило, с подобной точки зрения местные финансы можно рассматривать при формировании финансовых планов на будущие периоды, разработке среднесрочных и долгосрочных перспектив развития государства, вычислении налогового потенциала и разработке положений финансовой политики. Таким образом, в данном контексте в качестве системообразующего элемента муниципальных финансов выступает бюджет местного уровня, в котором аккумулируются местные финансовые ресурсы для решения вопросов муниципального уровня. Местные финансы или финансы местных (муниципальных) образований органов управления являются важным составляющим звеном финансовой государственной системы.

На сегодняшний день муниципальные финансы можно назвать экономической основой местного самоуправления наравне с собственностью муниципалитетов, имуществом, которое находится в государственной собственности и передано в управление органам местного самоуправления, прочих объектов собственности, которые используются в рамках удовлетворения потребностей населения муниципального образования.

Наиболее приоритетной задачей для любого муниципалитета на современном этапе развития можно назвать доведение до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными категориями граждан. За счет денежных средств таких бюджетов финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь предприятий местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, услуги которых являются одним из важнейших элементов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти регионального уровня на сегодняшний день реализуется на основании положений действующего законодательства РФ.

Наиболее важной проблемой, с которой на сегодняшний день довольно часто сталкиваются руководители муниципалитетов можно назвать дефицит финансовых ресурсов не только финансирования развития, но и на осуществление текущей деятельности. Стоит отметить, что подобная проблема характерна не только для России, но и для всех стран, в том числе и развитых, что связано с тем, что вопрос об удовлетворении финансовых потребностей муниципальных образований — это прежде всего вопрос о доходах бюджетов муниципального уровня

Особенности муниципального долга

По российскому законодательству долги муниципальных образований должны безусловно и полностью обеспечиваться муниципальным имуществом, которое составляет казну муниципального образования.

Муниципалитеты не имеют права перекладывать свои обязательства на Российскую Федерацию или субъекты РФ. Исключение возможно в тех случаях, когда вышестоящие государственные образования давали свои гарантии.

В свою очередь действует обратная ситуация с аналогичным исходом, то есть когда рассматриваются долговые обязательства РФ или субъектов РФ .

Неотъемлемой частью муниципальных заимствований является необходимость установления верхнего предела муниципального долга в местном бюджете.

Максимально допустимые размеры устанавливаются бюджетным кодексом РФ в части:

• объемов займов, направляемых на финансирование местных бюджетов;
• предельного объема расходов на обслуживание муниципальных долгов;
• сроков погашения муниципальных заимствований.

Важно учесть, что пределы размеров муниципальных заимствований лежат в рамках доходов муниципального бюджета, то есть не могут их превышать. В данном случае из доходов бюджета следует вычесть финансовую помощь бюджетов других уровней бюджетной системы России в целом

Итак, муниципальные заимствования производятся строго в целях финансирования муниципальных инвестиций (капиталовложения, меры по содействию капитальным вложениям, консолидация долговых обязательств) и исключительно в объеме, который предусмотрен местным бюджетом.

Общая характеристика системы местных бюджетов Челябинской области

Поскольку в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие местного бюджета являлось одним из признаков муниципального образования, соответственно система местных бюджетов субъектов Российской Федерации должна была совпадать с системой муниципальных образований.

В соответствии с указанным Федеральным законом система муниципальных образований каждым субъектом Российской Федерации устанавливалась самостоятельно.

С 1995 года в Челябинской области муниципальные образования были установлены в границах существующих административно-территориальных единиц: городов, поселков городского типа (рабочих, курортных поселков), районов, сельсоветов. Предусматривалось наличие 337 муниципальных образований: 23 городов областного значения, 19 районов, 7 городов районного значения, 30 рабочих поселков и 258 сельсоветов.

В Челябинской области была сформирована двухуровневая система муниципальных образований. Первый уровень составляли муниципальные образования городов областного значения, районов, рабочего поселка Локомотивный (ЗАТО). Второй уровень составляли муниципальные образования городов районного значения, рабочих поселков, сельсоветов, находящиеся в границах территории муниципальных образований первого уровня.

За период с 1999 по 2003 годы на основании волеизъявления населения, выраженного на местном референдуме, законодательным (представительным) органом государственной власти Челябинской области — Законодательным собранием Челябинской области принимались решения об упразднении муниципальных образований, прежде всего на уровне рабочих поселков, сельсоветов. Проявилась тенденция к укрупнению муниципальных образований. Тем не менее, указанная тенденция не охватила всю территорию Челябинской области, поскольку в целом не была поддерживаема органами государственной власти Челябинской области.

Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ было установлено, что каждое муниципальное образование вправе иметь бюджет, таким образом, все муниципальные образования Челябинской области имели право на формирование собственного бюджета.

По состоянию на 1 января 2005 года система местных бюджетов Челябинской области состояла из 23 бюджетов городов областного значения, 19 бюджетов районов, 7 бюджетов городов районного значения, 17 бюджетов рабочих поселков и 223 бюджетов сельсоветов. Согласно бюджетному законодательству, действовавшему до 1 января 2006 года, указанные бюджеты составляли третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.

Особое правовое положение в бюджетной системе Челябинской области занимали бюджеты закрытых административно-территориальных образований: городов Снежинска, Озерска, Трехгорного, поселка Локомотивного. Формирование бюджетов указанных муниципальных образований осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» и федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом межбюджетные отношения осуществлялись преимущественно между органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований и федеральными органами государственной власти.

Основные направления обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований

Важнейшей целью реформирования местного самоуправления является повышение стабильности местных финансов, которое обеспечивается прежде всего достижением сбалансированности местных бюджетов. Вместе с тем, по мере реализации Федерального закона № 131-ФЗ, в условиях перехода к среднесрочному бюджетному планированию, проблема достаточного обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий становится все более актуальной.

С 2006 года наблюдается тенденция к увеличению числа вопросов местного значения в результате постоянного внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. Если в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ за городскими, сельскими поселениями было закреплено 22 вопроса местного значения, за муниципальными районами — 20, за городскими округами — 25, то на 1 января 2007 года в ведении городских, сельских поселений находится 34 вопроса местного значения, в ведении муниципального района — 32, а в ведении городских округов — 39 вопросов местного значения.

Несмотря на рост с 2006 года расходных обязательств муниципальных образований, перечень налоговых доходов, установленный статьями 61, 61l, 612 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, вступившей в силу с 1 января 2006 года, по основным доходообразующим налогам не изменился.

Недостаточное финансирование реформы местного самоуправления, а также увеличение расходов местных бюджетов, не обеспеченных соответствующими доходами, усугубляет процесс достижения сбалансированности местных бюджетов.

В 2007 году в 26 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом в общем объеме 17,6 млрд. рублей.

С 2008 году проблему финансового обеспечения местного самоуправления обострил начавшийся финансово-экономический кризис.

Сбалансированность местных бюджетов может быть обеспечена за счет укрепления доходной базы бюджетов, прежде всего ее налоговой составляющей.

Основным фактором устойчивости функционирования местных бюджетов является значительность налоговых поступлений в общих доходах местных бюджетов. В целом, поддерживая сформированную систему распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на принципах стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности, равномерности размещении налоговой базы и социальной справедливости, представляется целесообразным ее совершенствование с позиции необходимости укрепления налоговой составляющей бюджетов муниципальных образований, шире используя принцип экономической эффективности.

Роль и значение местных бюджетов в финансировании функций органов местного самоуправления

Это дает им право осуществлять собственную политику в интересах населения соответствующей территории в пределах, установленных исключительно законом. Понятие «местное самоуправление», закрепленное в Конституции Российской Федерации, согласуется с аналогичным определением, приведенным Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года. В соответствии со статьей 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.1

Введение в 1993 году института местного самоуправления, не входящего в структуру государственной власти, послужило основой для формирования федеративного, демократического государства, в основу которого был положен принцип децентрализации власти. Развитие института местного самоуправления было обусловлено необходимостью повышения эффективности общественного управления, развития экономики, и, как следствие, улучшения благосостояния и качества жизни граждан.

Однако, несмотря на принятое в Конституции Российской Федерации законоположение о невхождении органов местного самоуправления в структуру органов государственной власти, после 1993 года продолжались дискуссии относительно государственной природы местного самоуправления. Фактически сложились три различные концепции, по-разному тракгующие роль государства в функционировании института местного самоуправления, в том числе в части регулирования его финансовых основ.

Первая концепция (общественная теория местного самоуправления) проводит идею отделения местного самоуправления от государственной власти и даже в определенной мере противопоставления его государству. Местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан, предполагающая наиболее широкое их участие в принятии решений по вопросам жизнедеятельности местного сообщества и осуществлении контроля за исполнением принятых решений. Более того, местное самоуправление в данной концепции рассматривается как институт гражданского общества, форма проявления непосредственной демократии, реального народовластия, выражающегося в экономической, социальной и политической самостоятельности выборных органов власти на конкретной территории. В данных условиях территориально местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению, существовать на уровне мелких поселений. Местные бюджеты являются финансовой основой местного самоуправления. В них значительная роль отводится собственным доходам, позволяющим органам местного самоуправления самостоятельно проводить политику социально-экономического развития муниципального образования в интересах населения.

Вторая концепция (государственная теория местного самоуправления) трактует местное самоуправление как низовой уровень государственной власти, в котором органы местного самоуправления являются проводниками единой государственной политики. При этом органы местного самоуправления фактически подчинены вышестоящим органам государственной власти, регулирующим их деятельность нормативными правовыми актами. Местный бюджет утрачивает признак самостоятельности. По существу он рассматривается как смета установленных государством для органов местного самоуправления расходов с передаваемыми для их реализации доходными источниками. При данной концепции оправдана централизация финансовых ресурсов на государственном уровне. Расходные обязательства муниципальных образований покрываются в основном за счет межбюджетных трансфертов, выделяемых местным бюджетам на цели, определенные органами государственной власти в качестве приоритетных.

Финансовая деятельность государства как особый вид экономической деятельности

Признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как особый вид экономической деятельности:

• выпуск денежных знаков (эмиссия);
• организация и регулирование денежного обраще­ния в стране;
• осуществление расчетов.

Деньги выполняют роль измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способству­ют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как госу­дарственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме по­могают гражданам удовлетворять свои потребности.

В процессе осущест­вления финансовой деятельности государство собирает (мобилизу­ет) денежные средства, распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности государства. При этом государство использует различные ме­тоды: установление налогов и сборов, добровольное привлечение де­нежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.

В рассматриваемом плане огромное значение для функциони­рования государства имеет создание федерального бюджета как цен­трализованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного зна­чения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации в це­лях выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных го­сударственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Феде­ральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязы­вают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспреде­ления представляет собой основное направление в финансовой дея­тельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует де­нежные средства. Из федерального бюджета госу­дарство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионно­го фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий, и т.д.

Расходуя денежные средства, государство:

• применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвоз­мездный, безвозвратный отпуск государственных денежных средств;
• применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты;
• выплачивает страховые возмещения и т.д.

Таким образом, финансовую деятельность государства обра­зуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финан­совой деятельности государства показывает и другие ее состав­ные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Есть вопрос? Кайфани от технологий - задай его ChatGPT в Телеграм! На русском языке, 5000 токенов бесплатно →